农村有地，城里有家 ——农村土地“三权分置”调查

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真笑君

2016-11-14 09:38:00 来源：陕西日报转载

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2016年10月30日，中办、国办印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”。这是中国土地制度的重大改革，土地权利在不断细分中带来土地生产力的不断提高，与此同时，改革所带来的影响也将史无前例。
董岭村村民开会讨论加入股份制有限公司李龙涛摄
董岭村公共服务社区李龙涛摄
2016年3月，当蓝田董岭的500多户农民认真地在本村的股份制改革申请上按下手印时，他们不会想到，他们所填的这张小小的表格，在中国土地改革的历史中注定成为标志性事件。
这些在土地上世代耕种的农民，将开启中国特色土地政策的一个新时代。从1953年开始进行的三大改造中对农业进行改造，成立农业生产合作社实行土地公有制，到十一届三中全会以后农村改革，实行“包产到户”“包干到户”的家庭联产承包责任制，直至2016年10月30日中办、国办印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》将土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，土地的权利在不断细分中，确保了更多数人的利益，也带来土地生产力的不断提高。农业部部长韩长赋认为：“三权分置”是中国特色“三农”理论的重大创新。
理论的创新来源于实践，更需要实践的检验。陕西作为农业大省，土地政策对于农民，对于农业产业发展都至关重要。“三权分置”之后农民会不会“农村有地，城里有家”？农业企业会不会获得更大的发展活力？土地权利之间会不会有纠纷？有什么解决的办法？成为继土地政策出台后，人们关心的重要问题。
农民退出土地如何保障？
尽管国家关于土地“三权分置”的正式文件是2016年10月30日才出台。但早在此之前，在广大的农村，基于对收入更多、管理更好的渴望，农民早已经开始琢磨，如何把自己手中的土地使用权转让出去。
城市的巨大吸引力与土地所具的感情与保障成为很多农民两难的选择。蓝田董岭村的很多农民就曾面临这样的状况。这座位于蓝田环山路边的小山村，具有不同于普通村庄的气质。精致的农舍，粉墙黛瓦，宽阔的路面，树影婆娑。然而在大约十多年前，这里连一条像样的路都没有，村里的2000多亩土地，基本都是山地，村民总是为吃饭发愁。
村支书李田利在带领农民通过种植核桃致富之后，很快发现了新问题。村里2000多亩核桃地，每年实际所需的管护人员只要20多人，村里500多人，多数都被闲置。同时由于土地在各户的手中，想要产业升级、规模化经营都成为问题。
李田利找到西北农林科技大学经济管理学院副院长、农地研究专家李录堂教授。在李录堂教授的指导下，董岭村开始了51∶49农地产权比例化市场流转改革试验。
李录堂告诉记者，这一农村土地改革的新思路是遵照“以公有制为主体，多种所有制经济成分并存”的原则，借鉴国有企业划分股权的经验，将农地产权在集体和农民之间按集体占51%，农民占49%的比例混合分配后再市场化流转，形成既能保证农地集体所有制主导地位，又具有双重保障和稳定性的农地产权市场流转机制。
农民在退出土地之后有了最大的保障。对此作为村支书的李田利有深刻的认识。他说：“对于土地，我们不能吃祖先的饭，砸后代的碗。土地承包权和经营权分离，可以很好地解决村里土地规模化经营问题，把村民从土地中解放出来，加快村里产业发展，增加农民收入。同时彻底消除农民流转土地的后顾之忧。”
董岭无疑为当下的农村土地政策做了富有创新精神的尝试。但这其中村一级领导干部的能力与公心起到很大作用。那么在更广大的农村，农民利益如何保障显然需要制度上更多的完善。
陕西省决策咨询委员会委员、省委研究室原副主任王东提出：要充分发挥“农地”三权的各自功能和整体效果。有几个关键环节必须做好：
第一，农村土地的确权登记颁证必须及时、公正，这是权利分置的基础。
第二，要建立健全土地流转规范管理制度，县（区）应成立具有事业法人性质的产权交易中心。
第三、要积极进行承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款等方面的改革试点。
资本进入土地有何条件？
一份统计数字显示，在全国2.3亿户承包土地的农民中，就有6600多万户或多或少地流转了土地。在经济发达省份，土地流转比例在40%左右，但是我省这一比例为20%。
土地流转量不足，除了我省以家庭为单位的土地耕种传统外，资本在进入土地时，如何在提高生产效率的同时兼顾农民权利，最终与农民达成土地约定，成为其中关键环节。
陕西省决策咨询委主任郭卫东认为：“产业资本、社会资本进入农业首要问题就是要有规模效益。公司基地、公司农户的模式，就是通过土地经营权流转，将土地集中在家庭农场、专业大户、现代农业企业手中，最终实现规模效益。”
在实践中，资本进入土地的过程，实际上就是一个不断发现问题、解决问题、还权赋能、平衡利益的过程。这一过程在榆林市榆阳区赵家峁村有着显著的体现。2013年赵家峁村实施现代农业设施项目，集中开展土地开发整理。整理之后，小地变大地，面积明显增加，原来到户的耕地林怎么办？于是就有了“确权”，明确土地所有权属于村民小组集体，农民只有承包经营权。
2015年，赵家峁村启动休闲度假项目，投进去的资金怎么办？原来的老房产怎么办？农户的林木财产怎么办？于是就有了“确股”。把土地、人口、劳动贡献、资金、旧房产等转化为股权。这样每个农民手里就有了“五个产权”。
量化股权，势必改变了过去土地归个人所有的状况，每一户农民具体经营哪块土地不再具体，而是由村股份经济合作社集中进行流转经营，“不确地”成为必然结果。
省决策咨询委委员、省农机局局长惠立峰说：“‘确权确股不确地’，建立起‘归属清晰、权责明确、严格保护、要素流动’的产权关系，实现了资源变股权、资金变股金、农民变股民的重大转变。”
虽然资本进入土地已经成为必然趋势，但是作为一种新型的土地经营管理方式，它的成熟也有诸多条件。土地价值几何？土地经营权如何抵押贷款？出现纠纷如何解决？这些都是资本进入土地的关键条件。
对此王东认为：“资本进入土地要完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制。主要是制定农村产权评估暂行办法，逐步建立科学规范的价值评估体系；其次要在有条件的地方，设立由政府财政出资的农村产权抵押担保风险补偿基金。”
权利分置要有“契约精神”
此次“三权分置”政策的核心和目的在于搞活“土地经营权”。土地经营权市场化的前提是拥有土地承包权的农民和期待土地经营权的经营者之间所签订的合约关系。
一个普遍的共识是，“合约”或者“合同”是市场运行的基础，我们买菜是这样，流转土地更是这样。然而传统农民对于“合同”的概念非常模糊。曾有租赁土地搞苹果种植的经营者这样吐槽，他签订的合同是每亩流转费为500元，可是当收获时，农民一看到他种的果子卖得价高，挣得钱多，就不管合同立刻要求涨价，直接影响企业的长期发展。另一方面，企业通常在合同签订方面是“老手”，而生涩的合同条款往往让农民在糊里糊涂中就把合同签了，这样就很可能侵占农民的权利。可见“契约精神”在土地权利分置过程中至关重要。
政策层面的一些问题也让土地契约打上问号。现行的土地承包关系普遍将于2030年或2033年到期。二轮承包期满后耕地的延包办法，以及新的承包期限成为土地合约中的难点。农户转让给他人的经营权，往往期限短，不具有长久不变的性质。而农业投资回报周期长，让经营者不肯对土地做长期投入。
王东认为，“三权分置”过程中一定要建立农村土地产权纠纷仲裁体系，针对土地经营流转中出现的问题，设置专门的办公场所，依法协调处理好农地“三权”的矛盾纠纷；还要构建政策扶持体系，改善投资环境，调动经营主体租赁农地的积极性。
显然，土地“三权分置”过程中还会遇到各种问题，但是这次重大制度创新无疑是最为农民着想的。农民工对进城定居热情很高，但对“放弃土地”却顾虑重重。农村有承包地和宅基地，进城落户则丢失原有土地承包权是导致部分农民不愿进城的主要原因。同时，农民落叶归根、故土难离的观念难以消除，觉得在农村起码能做到“饿了有饭吃、冷了有衣穿、困了有床睡”。还有部分农民工由于工作不稳定，害怕放弃宅基地和责任田后，今后一旦失业，在城市无法生存，想再回农村时又没有退路。此次“三权分置”，较好解决了农民担心的主要问题。
惠立峰认为，我国在土地制度方面一直比较谨慎，现在的土地政策最大限度地保护了农民的权利。他说：我们也看到，在国外农民失去土地，涌向城市造成城市里的贫民窟。而“三权分置”的土地政策解决了西方“圈地运动”所造成的城市贫民，我国的农民最终实现“农村有地，城里有家”。这也是推进我国城镇化进程、解决农村贫困问题的重大制度举措。